*

Infraestrutura 02.03.2018 — 5:42 pm

O financiamento da cidade e o urbanismo social

Carlos Leite é urbanista, PhD, professor na FAU Mackenzie, diretor de Stuchi & Leite Projetos e Consultoria e ex-diretor da São Paulo Urbanismo (2017)


Por Carlos Leite e José Antonio Apparecido Jr.*

“Aquele que não faz alguma coisa pela cidade em que vive, não merece viver nela”, John F. Kennedy, 1961

O menino Brian, oito anos, comia uma coxa de frango com as mãos sujas sentado numa pinguela de madeira que balançava a cada dentada, ameaçando cair sobre o córrego fétido onde ratazanas de tamanhos das pernas de Brian aguardavam ansiosamente pelos restos do frango. Enquanto isso, seus pais trabalhavam na sempre borbulhante rua 25 de Março, centro de São Paulo. Chegariam em casa (o barraco de madeira sobre o córrego) às 20h, após uma pequena viagem de 20 km — distância do centro ao Jardim Lapena, favela na Zona Leste, onde “moram”. Aliás, ali não nem infraestrutura urbana, nem trabalho.

Na vida de Brian, é possível perguntar: por que as regiões mais centrais das cidades são mais caras? E quem provê as infraestruturas que são tão importantes na vida das pessoas? As respostas são há muito conhecidas: as regiões menos periféricas são mais caras justamente porque possuem melhor infraestrutura, que, em regra, e especialmente na América Latina, é provida pelo Estado, com recursos públicos escassos.

Brian não sabe disso, mas, em fevereiro, em Kuala Lumpur, Malásia, no 9o Fórum Urbano Mundial, organizado pelo UN-Habitat, buscou-se respostas sobre como enfrentar tais questões com maior concretude e agilidade. Ali se discutiu como promover cidades mais equilibradas e sustentáveis social, econômica e ambientalmente, com processos de desenvolvimento urbano que envolvem ações planejadas e contínuas de curto, médio e longo prazo.

Os territórios com infraestrutura são sempre os mais valorizados da cidade. Mapa 3D da valorização do solo em Medellín

 

A preocupação não é descabida: considerando-se infraestrutura de suporte como o conjunto de infraestruturas urbanas básicas — eletricidade, saneamento, etc. –, mais as redes de transporte público e de equipamentos sociais, há nas grandes cidades dos países em desenvolvimento, maiores densidades populacionais onde há pouca infraestrutura de suporte e pouca gente onde esta existe. As periferias de nossas cidades são territórios informais, onde milhões de pessoas vivem carentes de toda infraestrutra e nas regiões centrais, dotadas de infraestrutura, com baixa densidade populacional. Trata-se de grave sintoma do desequilíbrio do uso do solo, que reflete uma incongruência no desenvolvimento econômico urbano.

O urbanismo social, nestes termos, deseja promover a melhoria da qualidade de vida urbana e a inclusão sócio-territorial, especialmente direcionando investimentos para áreas mais socialmente vulneráveis e para a solução integrada das grandes questões habitacionais urbanas e das infraestruturas de suporte.

Uma das principais pautas no debate das estratégias para implementação da Nova Agenda Urbana, discutida no Fórum, foi como financiar o desenvolvimento urbano sustentável no planeta urbano do século 21, e quais os instrumentos disponíveis aos governos locais. E a resposta passou longe de depositar as fichas nos normalmente limitados orçamentos públicos, caminhando na construção da diversificação das fontes de financiamento a tais iniciativas.

As potentes transformações recentes de Bogotá e Medellín possuem algumas invejáveis lições para nós. A eleição do urbanismo como pauta protagonista das gestões municipais se revela, p.ex., na importância junto à sociedade da Empresa de Desenvolvimento Urbano em Medellín (EDU) e do Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público (DADEP) de Bogotá, assim como o uso efetivo dos instrumentos de financiamento urbano

 

A tarefa, então, é aproximar pessoas e infraestrutura: adensar onde há infraestrutura e prover mais e melhor infraestrutura de suporte onde há maior densidade populacional. Promover o desenvolvimento urbano planejado com ênfase onde mais se demanda inclusão sócio-territorial.

A pergunta é: como? A resposta, sem dúvida, passa pelos instrumentos urbanos indutores do desenvolvimento urbano planejado e de seu financiamento. E qual o cardápio de instrumentos de financiamento urbano? Comentaremos os mais significativos.

• Imposto Predial (IPTU Imposto Predial e Territorial Urbano): nos EUA o instrumento é muito mais potente do que no Brasil, chegando a ser dez vezes maior que aqui (nossas plantas cadastrais são muito desatualizadas) e o diferencial lá é a utilização de alíquotas diferentes para as partes predial e do terreno;

• Contribuições por Melhorias: tratam-se de taxas que se cobram pela execução de determinada ação pública dos beneficiados por esta (empreendedores, usualmente), com o objetivo de recuperar seus custos de financiamento (contribuição por valorização). Pouquíssimo utilizado no Brasil por dificuldades de construção da hipótese tributária para sua cobrança, o instrumento é amplamente utilizado em diversos países, como na Colômbia;

• Captura da valorização do solo (Land Value Capture, LVC): diversos países adotam o instrumento com sucesso, com denominações e especificidades variadas. Na França, há várias décadas são utilizados instrumentos urbanos como as ZUPs, Zonas de Urbanização Prioritária e as as ZACs, Zonas de Desenvolvimento Consorciadas e o Plafond légal de densité (Teto Legal de Densidade), ainda considerados inovadores em nosso país. Na Colômbia: Participación en Plusvalías (PPV), com arrecadação de U$ 50 milhões no período 2004-2012. No Uruguai: maior aproveitamento por edificabilidade. Nos EUA: Bonos de Densidade (para promoção de habitação social); contribuições e contrapartidas urbanísticas negociadas; Taxas por Impacto. Naquele país, atende-se a uma tradição normativa de utilização dos instrumentos negociadas caso a caso, ainda que, recentemente, tenham surgido marcos legais inovadores para promoção de habitação social na Califórnia;

• TIF – Tax Increment Financing ou Financiamento pelo aumento do imposto: mais utilizado junto a sistemas de transporte público de alta capacidade, principalmente nos EUA, o financiamento ocorre pela estimativa de excedente de receitas do sistema para financiamento da implantação do transporte público, e consiste na negociação de recebíveis lastreados na expectativa de valorização da terra;

• Empreendimentos Associados ligados ao DOT -Desenvolvimento urbano Orientado ao Transporte e Reajuste de Terrenos (Land Readjustments Projects): empresas públicas ligadas à implantação de DOT e sistemas de transporte público o fazem de modo conjugado ao desenvolvimento urbano e imobiliário privado da região desde o planejamento do sistema e captam a valorização do solo decorrente deste de diversos modos. De modo ainda pontual e bem menos potente do que o realizado no Japão e Coréia, tem-se os exemplos exitosos do Metrô paulistano com alguns empreendimentos associados;

No Brasil, já há alguns instrumentos jurídico-urbanísticos de razoável conhecimento técnico, que sofrem, ainda, injustificada e enorme resistência para sua efetiva implementação em nossas cidades. Destacam-se:

• Outorga Onerosa do Direito de Construir (OODC): venda de potencial construtivo adicional dos terrenos, a fim de realizar arrecadação de recursos para o desenvolvimento urbano;

• Operações Urbanas Consorciadas: conjuntos de intervenções em territórios específicos, financiadas pela venda de potencial construtivo adicional;

• Transferência do Direito de Construir (TDC): instrumento que permite a transferência do potencial construtivo não utilizado (p.ex., imóvel protegido por interesse histórico) para outro imóvel;

• Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS): territórios especialmente destinados a provisão de habitação de interesse social, regularização fundiária e urbanização social;

Os instrumentos jurídico-urbanísticos, no Brasil, são geralmente de legislação e governança locais. Infelizmente, muito poucas cidades os têm aplicado de forma efetiva e, em alguns lugares, tais merecem adaptações. De fato, toda a instrumentação do urbanismo social e de seus instrumentos indutores tem que partir de alguns pressupostos : o uso do solo urbano com altas densidades só é desejável e possível mediante a existência ou implementação da respectiva infraestrutura de suporte, sendo certo que o investimento em novas infraestruturas de suporte gera como externalidade um incremento no valor do solo, normalmente muito superior ao seu custo.

A captura da valorização do solo é decorrente dos investimentos e ações da gestão pública em infraestrutura de suporte para sua posterior redistribuição em prol da coletividade, por sua vez, é dever do Poder Público, sendo o desenvolvimento de instrumentos urbanísticos e regulatórios de uso do solo específicos a condição à viabilização da mobilização de captura de valores base-solo. A captura desta valorização, por fim, deve financiar a infraestrutura de suporte essencial, especialmente em regiões mais vulneráveis.

É evidente que o Estado, que arrecada tributos para devolver à sociedade melhorias de condições de vida, deve ajudar a financiar os processos de desenvolvimento urbano. Complementarmente aos financiamentos públicos necessários, contudo, e de forma cada vez mais intensa, é preciso criar e utilizar instrumentos jurídico-urbanísticos que devem aproveitar as dinâmicas econômicas da cidade para, promovendo seu desenvolvimento equilibrado e sustentável, fazer com que o setor privado seja também responsável por produzir as infraestruturas de suporte.

Por exemplo, as PPPs voltadas à promoção de habitação de interesse social em áreas centrais infraestruturadas, como a PPP Casa Paulista, conjugando a implementação de desenho urbano e fachadas ativas, uso misto e equipamentos sociais, são oportunidades promissoras, assim como novos marcos legais para a promoção de locação social em áreas infraestruturadas.

Não há justificativa razoável para que as grandes cidades brasileiras não promovam com tanta ou mais envergadura, políticas públicas, planos e ações concretas como as que tem sido tão exitosas em nossas vizinhas (e mais pobres) Bogotá e Medellin em prol do urgente reequiilíbrio sócio-territorial e, para isso, é imprescindível a efetivação dos instrumentos urbanos existentes e dos criação de instrumentos inovadores.

O setor privado deve ser estimulado a ser parceiro dos processos de desenvolvimento urbano, fazendo com que a sua atividade econômica resulte em ganhos sociais e urbanísticos, com a introdução de parcerias público-privadas de diversos escopos. A vida de Brian só mudará quando assumirmos o protagonismo do urbanismo – e seus instrumentos de indução e financiamento do desenvolvimento urbano – em nossas cidades.

 

*Carlos Leite é urbanista com mestrado e doutorado pela FAU-USP e pós-doutorado pela Universidade Politécnica da Califórnia. É professor na FAU.Mackenzie e pesquisador convidado no IEA.USP. Foi Diretor da São Paulo Urbanismo, PMSP. É diretor de Stuchi & Leite Projetos e Consultoria em Desenvolvimento Urbano. Coordena o Projeto de Pesquisa Instrumentos Urbanos Inovadores: Financiamento da Cidade e Urbanismo Social.

*José Antonio Apparecido Jr. é advogado Especialista em Direito Urbanístico, com Mestrado e Doutorado pela FD-USP, é Assessor Jurídico da SP-Urbanismo, PMSP, Procurador do Município e consultor em legislação urbana.

 

[1] Fonte: Mejía, J.C.B. Planificación y Transformación Integral del Espacio Público en La Ciudad de Medellín. Bogotá, 2017.

[1] Ver Nobre, Eduardo. RECUPERAÇÃO DA VALORIZAÇÃO IMOBILIÁRIA PARA FINANCIAMENTO DA TRANSFORMAÇÃO Urbana in EIXOS DE ESTRUTURAÇÃO DA TRANSFORMAÇÃO URBANA. INOVAÇÃO E AVALIAÇÃO EM SÃO PAULO. São Paulo: PMSP/IPEA, 2014.

[1] Cf.: Smolka, M. Recuperação de Mais-Valias Fundiárias na América Latina. Políticas e Instrumentos para o Desenvolvimento Urbano. Cambridge, MA: Lincoln I.L.P./Ministério das Cidades, 2014.

[1] Fonte: Mejía, 2017.

Tags:, , , , , , , , ,

Bitnami